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                   國家政策法規

                民政部就《關於規範基金會行為的若幹規定(試行)》(征求意見稿)做出說明

                發布時間:2012-07-12

                 

                    4月24日,民政部就《關於規範基金會行為的若幹規定(試行)》(征求意見稿)公開征求意見,並對《規定》的出臺背景、主要內容、重點解決的問題以及規範的對象和法律效力等做出說明。

                    出臺背景

                    近年來,隨著我國經濟社會快速發展,基金會的數量和規模快速增長,活動日益豐富,資助方式、保值增值方式呈現出多樣化的特征。截至2011年底,我國基金會已有2500個,與2005年相比,6年間基金會的數量翻了一番多,平均年增長率達20%。全國2500多家基金會的總資產已經超過600億元人民幣,2011年度捐贈總收入337億元,年度公益總支出256億元。基金會開展的公益項目涉及教育、社會福利、救災救濟、衛生健康、環保、法律、學術研討和文化體育等多個領域,其中用於救災扶貧、社會福利、教育、醫療這4個最貼近民生領域的資金約占公益總支出的70%以上,受益對象主要是貧困的母親、兒童、學生、失業者、殘疾人、疾病患者等,突出展現了我國基金會解決社會問題、緩解社會矛盾、推動社會發展的能力。

                    我國基金會的發展雖然取得了一定的成績,但仍處於起步階段,還存在整體力量薄弱,發展不平衡;專業化程度低,職責履行缺失;內部治理不規範,自律機制不健全;信息公開水平不高,組織公信力不強等許多問題。這些問題既有基金會自身的原因,也有全社會思想觀念、體制機制、法律法規、政策措施等外部原因,都不同程度地困擾著基金會的發展,使得基金會的發展與經濟社會發展的需要及社會公眾的合理期待還存在一定的差距。為進一步規範和促進基金會的發展,民政部在總結分析基金會運作特點和主要存在問題的基礎上,起草了《關於規範基金會行為的若幹規定(試行)》(以下簡稱《規定》),旨在現有法律框架內細化和完善有關基金會行為規範的法規政策,夯實登記管理機關履行職責、加強監管的法律基礎,為基金會等公益慈善組織的有關重要行為提供指引,促進規範運作和公開透明。現面向社會公開征求意見。

                    主要內容

                    《規定》主要針對基金會接收和使用捐贈行為,基金會的交易、合作以及保值增值行為以及基金會的信息公開等三個方面進行了規範。主要內容如下:

                    一是進一步規範了基金會接收和使用公益捐贈的行為。在捐贈接收方面,一是規定基金會應當通過訂立書面捐贈協議等方式與捐贈人明確雙方權利義務,並應當確保捐贈的公益性;二是規定捐贈收據的開具應當在實際完成了捐贈財產接收程序以後,不能提前或虛開捐贈收據;三是明確了確認非現金捐贈入賬價值的依據;四是明確了基金會接收食品、藥品等捐贈物品時要確保其具有使用價值;五是對基金會接收企業捐贈本企業生產的產品的行為提出了要求。在捐贈使用方面,一是重申了使用公益捐贈必須符合組織的宗旨和業務範圍;二是明確了改變捐贈財產用途的相關程序;三是要求基金會建立健全內部制度,將所有分支、代表機構、專項基金以及各項業務活動納入統一管理;四是明確了基金會日常運作費用在捐贈收入中列支的原則;五是明確了基金會項目直接成本在捐贈收入中列支的原則;六是劃清了日常運作費用和項目直接成本的界限;七是明確了公益捐贈的使用必須在基金會的全程監督之下;八是規範了基金會選擇項目執行方和受益人的原則和方式。

                    二是進一步規範了基金會的交易、合作和保值增值行為。一是要求基金會要區分交換交易收入和非交換交易收入。二是明確了基金會在從事交換交易時需要遵循的原則。三是禁止基金會將本組織的名稱,公益項目品牌等其他應當用於公益目的的無形資產用於非公益目的。四是禁止基金會借募捐之名幫助企業開展產品營銷等活動。五是明確了基金會不得向個人、企業直接提供與公益活動無關的借款。六是限定了基金會可以用於保值增值的資產類型和具體運作方式。

                    三是進一步加大了基金會的信息披露力度。一是強調了基金會的信息公布工作必須遵循的原則。二是要求基金會在開展募捐前,應當事先制定募捐活動的有關標準,並將這些標準如捐贈人權利義務、資金詳細使用計劃、成本預算等向社會公告。三是要求基金會在通過募捐取得捐贈收入後,要定期在自身網站和其他公開媒體上公布詳細的收入和支出明細。四是對捐贈人知情權的保障。五是基金會年度工作報告的披露。六是基金會內部制度的披露,公募基金會制定的內部制度,應在本組織網站或其他便於社會公眾查詢的公開媒體上予以公開;非公募基金會制定的內部制度,應置備於本組織辦公場所,接受捐贈人的查詢。

                    重點解決的問題

                    (一)強調了基金會在工作的各個環節都要秉持公益性

                    《規定》在公益捐贈的接收環節規定了,“基金會接收捐贈應當確保公益性。直接或間接的有償贈與和目的不符合公益性的贈與不應確認為公益捐贈,不得開具捐贈票據”;在公益捐贈的使用環節規定了,“基金會不得資助營利組織”;在基金會與其他組織的合作環節規定了,“基金會不得將本組織的名稱、公益項目品牌等應當用於公益目的的無形資產用於非公益目的;不得直接宣傳、促銷、銷售企業的產品和品牌;不得為企業及其產品提供信譽或者質量擔保;不得向個人、企業直接提供與公益活動無關的借款”。

                    (二)要求基金會自身要加強內部的控制與監管,強調了基金會對公益捐贈應負有的責任

                    首先,要求“基金會應當制定內部制度,將所有分支、代表機構和專項基金和各項業務活動納入統一管理”;其次,要求“基金會選定公益項目執行方、受益人,應當遵循公開、公正、公平和誠實信用的原則”;第三,要求“基金會應當對公益捐贈的使用情況進行全過程監督,確保受贈款物及時足額撥付和使用”。

                    (三)明確了公益捐贈的使用成本列支問題,體現了基金會自律與社會公眾監督相結合的原則

                    首先,基金會要以內部制度的形式自行規定有關成本支出的標準和比例,內部制度必須披露;其次,基金會接收捐贈、開展募捐必須以捐贈協議或募捐公告的形式將具體的成本列支計劃告知捐贈人或社會公眾;最後,基金會在接收捐贈特別是開展募捐以後,要將捐贈財產的具體使用情況向捐贈人或社會公眾報告。這樣,登記管理機關、捐贈人和社會公眾都可以對照基金會的內部制度、捐贈協議或募捐公告檢查基金會的支出是否合理。

                    規範的對象和法律效力

                    根據民政部門的管理權限,規定規範的對象為在民政部門登記註冊的基金會、境外基金會代表機構和其他具有公益性捐贈稅前扣除資格的社會團體。《規定》屬於民政部頒布的規範性文件,是在現行法律政策基礎上對基金會等公益組織運作中的一些具體行為的進一步規範。各級民政部門可以依據該規定,在年度檢查和評估工作中,對基金會加強指導與檢查。對於違反規定的基金會,登記管理機關可以視情節輕重依法給予基本合格或不合格的年檢結論,有評估等級的可以降低評估等級;情節嚴重的,可以依法給予行政處罰。

                    目前,我國公益事業的發展勢頭十分迅猛,新的公益形式和活動方式不斷湧現,加上社會公眾對公益組織發展的熱切關註,都使得進一步引導和規範基金會行為的任務日益迫切。《規定》的出臺是民政部作為基金會登記管理機關的一次積極嘗試,今後,我們將根據基金會等公益組織的自身特點、發展趨勢和存在問題,繼續進行調查研究,推動立法,制定政策,提供指引,逐步打造一個多層次多角度的法規政策體系,使我們的監管水平和公益組織的發展同步提升。